지방선거에 대한 단상

1. 민주주의의 의미

• 정의: 인민(people)이 주인이 되는 체제 = 직접민주주의(direct democracy)
• 현실적으로는 대의민주주의(representative democracy) 제도를 운영하고 있으나, 한국의 경우 인민이 참여하거나 대표를 견제할 만한 장치가 거의 없음: 지방자치에 한하여 사후적 견제로 주민소환제가 존재하나 거의 사용되지 않음

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[참고] 삼권분립

• 의미: 국가권력을 입법, 사법, 행정의 3개로 나누어 상호견제함으로써 국가권력의 남용을 방지하는 것을 목적으로 하는 제도
• 삼권분립은 민주주의와 관련이 없으며 엘리트 간의 견제와 균형을 의미: 역사적으로 군주정이나 귀족정 하에서 상호견제와 균형을 위해 권력분립 제도가 발명됨
  
  

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2. 지방자치(local autonomy)의 의미

• 정의: 지역 주민(resident) 스스로에 의한 정치와 행정 = 직접민주주의
• 현실적으로는 대의민주주의로 운영하고 있으나, 지방자치를 담당하는 대표자에 대한 무관심이 팽배: 지방의회의원은 커녕 지방자치단체장 이름도 모르는 경우가 많음

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3. 지방의회의원 제도

• 의미: 지방자치단체의 행정에 대한 감시 및 견제 기구
• 현실적으로는 지방의회의원의 겸직 허용으로 인해 사익 추구를 위한 제도로 악용되고 있으며, 지방주민의 관심도가 현저히 떨어짐(현직 의원 및 의원 후보에 대한 매우 낮은 인지도)
• 지방자치단체의 공무원에 비해 지방의회의원의 전문성이 보장되지 않으며, 견제 및 감시의 역할도 불분명

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4. 지방의회의원의 사익 추구

• 급여 지급: 최초로 지방자치제도가 실시된 1991년에는 무급 봉사직이었으나, 2006년 유급제를 도입(연간 광역의원 약 6,000만 원, 기초의원 약 4,000만 원)
• 겸직 허용: 공무원, 공공기관 등에 대해서만 겸직을 금지하며, 민간기업, 자영업, 교육기관 등은 금지 대상이 아님
• 겸직 신고제도는 존재하나, 규정 위반시의 처벌 등 강행규정이 아니므로 신고율이 낮음
• 정경유착 심화: 선출직의 특성상 각종 제도를 입안한 뒤 책임지지 않기 때문에 임기 중 각종 비리 및 사익 추구를 위한 입법 발생

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[참고] 지방자치법

제33조(의원의 의정활동비 등) ① 지방의회의원에게 다음 각 호의 비용을 지급한다.

1. 의정 자료를 수집하고 연구하거나 이를 위한 보조 활동에 사용되는 비용을 보전(補塡)하기 위하여 매월 지급하는 의정활동비
2. 본회의 의결, 위원회의 의결 또는 의장의 명에 따라 공무로 여행할 때 지급하는 여비
3. 지방의회의원의 직무활동에 대하여 지급하는 월정수당

제35조(겸직 등 금지) ① 지방의회의원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 직을 겸할 수 없다.

1. 국회의원, 다른 지방의회의 의원
2. 헌법재판소재판관, 각급 선거관리위원회 위원
3. 「국가공무원법」 제2조에 규정된 국가공무원과 「지방공무원법」 제2조에 규정된 지방공무원(「정당법」 제22조에 따라 정당의 당원이 될 수 있는 교원은 제외한다)
4. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관(한국방송공사, 한국교육방송공사 및 한국은행을 포함한다)의 임직원
5. 「지방공기업법」 제2조에 규정된 지방공사와 지방공단의 임직원
6. 농업협동조합, 수산업협동조합, 산림조합, 엽연초생산협동조합, 신용협동조합, 새마을금고(이들 조합·금고의 중앙회와 연합회를 포함한다)의 임직원과 이들 조합·금고의 중앙회장이나 연합회장
7. 「정당법」 제22조에 따라 정당의 당원이 될 수 없는 교원
8. 다른 법령에 따라 공무원의 신분을 가지는 직
9. 그 밖에 다른 법률에서 겸임할 수 없도록 정하는 직

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5. 교육감 직선제

• 교육감: 광역자치단체의 교육 사무를 총괄하는 교육청의 장
• 2006년 도입된 교육감 직선제로 인해 장기적인 시야가 필요한 교육정책이 교육감의 임기에 맞춘 단기적인 정책 위주로 변질되고, 교육부와 교육청 간 갈등으로 인한 혼란 발생
• 교육감의 전문성과 일관성 부재로 인한 불필요한 지출 발생
• 교육 관련 단체(교원단체, 학부모단체, 사교육단체 등) 간 세력 다툼 및 사익 추구로 인한 문제 발생: 교육감 당선 뒤에도 상호 갈등으로 인한 정책 추진의 지연 발생, 교육감 비리 속출
• 지방자치단체 선거에 비해 교육감 선거에 대한 관심이 현저히 낮음: 기표지에 기호를 제거하여 "깜깜이 선거"로 전락
• 교육의원 직선제는 2014년 일몰제로 인해 제주도를 제외하고는 폐지되었으나, 기존의 교육전문가로 구성된 교육위원회는 부활되지 않음: 지방의회의원이 교육위원회 의원을 겸직하고 있으며, 이로 인해 전문성이 매우 떨어지게 되어 교육감에 대한 견제 역할을 상실함
• 주요 선진국(미국, 독일, 영국, 프랑스, 일본)에서는 교육감 직선제를 거의 운영하지 않음: 미국의 일부 주에서만 운영

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6. 결론

• 지방의회의원 제도는 긍정적 효과보다 부정적 효과가 더 큼: 불필요한 지출 발생, 전문성 약화, 부패 및 비리 심화, 대중의 무관심 및 피로도 증가
• 지방의회의원이 담당하는 지방자치단체에 대한 견제는 감사원 등의 행정 감시 강화로 해결 가능하며, 선출직과 달리 담당 공무원에 대한 책임을 요구할 수 있는 장점이 존재
• 교육감 직선제는 교육 행정의 전문성 및 일관성 유지에 악영향을 끼치며, 별도의 견제장치가 부재하여 교육정책의 왜곡과 비리가 발생함
• 한국에서는 지방자치제도의 역효과가 크게 나타나고 있음: 대중의 낮은 관심 및 참여도, 견제 제도 부족, 선출직의 책무성 부재, 선출직의 사익 추구, 정책의 전문성 및 일관성 약화 등